Kundkretsen har blivit större

Det är vanligt att vi blir kallade kunder vid oväntade tillfällen, till exempel i kontakten med myndigheter. Som här på Försäkringskassans webbplats:

"Försäkringskassans medverkan i angelägna satsningar och projekt kan bidra till att utveckla verksamheten och stödet till våra kunder."

Enligt Svensk ordbok betyder kund ”person som gör inköp eller utnyttjar viss tjänst”. När vi går in i en livsmedelsaffär kan detta kännas bekant och relevant, men är det så även när vi vänder oss till Försäkringskassan? Känner vi oss verkligen som kunder då?

Under flera år ägnade jag mig åt att studera chefer och chefskap i Försäkringskassan. En av de saker som jag noterade handlade just om ordet kund. Det användes på alla nivåer i organisationen, av en mängd människor och i en rad helt olika situationer. Det var så vanligt förekommande att när någon sa medborgare i stället, så var det nästan uppseendeväckande.

Användningen av ordet kund hade under lång tid kommit att bli en helt integrerad och naturlig del i verksamheten. Redan 2007 kunde språkvetaren Ylva Byrman notera hur ordet kund faktiskt var vanligare i Försäkringskassan än på till exempel McDonald’s.

I många av mina samtal med chefer på Försäkringskassan framgick det att begreppet kund var centralt för dem och deras egen uppfattning av sin funktion. De tyckte sig ha en proaktiv roll på myndigheten, det vill säga en förutseende och aktiv roll i sitt chefskap, och att vara chef handlade om att förutse hur man kunde tillfredsställa kunderna – mottagarna av myndighetens tjänster. Även chefer med till synes avgränsat ansvarsområde hade den uppfattningen om sig själva.

Det var mycket vanligt att cheferna använde ordet kund som ett sätt att förklara och visa på handlingskraft – och ibland till och med rättfärdiga avsteg från fastlagda principer eller regler. Detta tog sig exempelvis uttryck i avkall på utredningsplikten, som är lagstiftad, eftersom det viktigaste för kunden var att få pengar. Chefernas försvar för detta agerande kom att bottna i en omsorg om kunderna och en vilja att öka deras tillfredsställelse. Här är två citat från mina samtal med cheferna:

”Till syvende och sist så handlar det om [att] våra kunder har pengar på banken den 25:e varje månad. Det är det allra viktigaste skulle jag tro om vi frågar dem.”

”Vi är väldigt måna om våra kunders försörjning.”

De senaste två decennierna har det skett en lång rad reformer i den offentliga sektorn. Reformerna har handlat om att öka effektiviteten. Politiker har velat styra upp både den interna effektiviteten – som ibland kallas produktivitet i ekonomiska sammanhang – och själva tjänsteutförandet – alltså att höja kvaliteten på de tjänster som den offentliga sektorn erbjuder.

Den här typen av satsningar brukar kallas new public management, eller NPM. I den allmänpolitiska debatten har vissa uppfattat NPM som att offentliga organisationer ska bli mer effektiva genom att bli företagslika. I sig är detta inget särskilt märkligt, med tanke på att flera av de teoretiska antaganden som ligger bakom har hämtats från företagsekonomiska och nationalekonomiska idéer om hur organisationer kan och bör utformas. Dessutom har man påverkats av marknadsliberala, politiska idéer om hur man ska öka konkurrensen inom och mellan organisationer.

De senaste decenniernas förändringar har inneburit att synen på att vara chef i den offentliga sektorn inte skiljer sig från att vara chef i vilken annan organisation som helst. Det har handlat om att ha allmänna kunskaper om ledarskap och styrning, snarare än att ha specifik kompetens på just det område där man är chef. En person har till exempel kunnat gå från en chefstjänst på SAS till en chefstjänst på Försäkringskassan, utan annan specifik kunskap än just om ledarskap.

Den brittiske statsvetaren Christopher Pollitt var tidig med att kritisera detta sätt att rekrytera chefer. Han menade att det riskerade leda till en typ av managerialism, det vill säga en form av ledarskap, där styrning och organisering riskerade att glömma bort aspekter som demokrati, rättssäkerhet och likabehandling. För när fokus för chefer blir ledarskapsjargong, glöms gärna det specifika med den offentliga sektorn bort. I Sverige myntade statsvetaren Lennart Lundqvist begreppet ekonomism ett par år senare för samma typ av fenomen. Och ekonomismens intåg i den offentliga sektorn påverkar också det språk som används där.

Användningen av ordet kund, i stället för till exempel medborgare, vårdnadshavare, patient eller brukare, kan förstärka känslan av att en myndighet, en förskola, ett sjukhus eller ett universitet är ungefär samma slags inrättning som ett varuhus eller ett telekombolag. Ett ställe där varor och tjänster tillhandahålls och konsumeras.

Företagsekonomerna och organisationsteoretikerna Björn Rombach och Patrik Zapata hävdade 2005 att det fackspråk som tidigare mest användes mellan ekonomer – ekonomiskan – har kommit att spridas till andra arbetsområden, bland annat den offentliga sektorn.

Den som bäst bemästrar ekonomiskan i icke-ekonomiska situationer har större chans att skaffa resurser till sin verksamhet än den som inte hanterar ekonomiskan lika bra, menar de.

En anledning till detta är att ekonomiskan till hög grad präglas av siffror. Människor tror generellt – och ofta missriktat – att siffror innebär objektivitet. Ekonomiskan uppfattas därför som mer sann, mer objektiv än vad andra former av språk kan göra.

Att tala ekonomiska har kommit att bli ett verktyg för att tillskansa sig makt i och över organisationer. Ekonomiskan har spridit sig till i stort sett hela den offentliga sektorn, och det finns inga tecken på att den skulle vara på väg bort.

Språkvetarna Catharina Nyström Höög och Anders Björkvall har studerat användningen av så kallade värdeplattformar i svenska statliga myndigheter (se även Språktidningen 2/2016). Den typen av dokument innehåller vanligen ord som omvärldsanalys eller resultatorienterad. Ord som skulle kunna vara tagna från en företagsekonomisk akademisk utbildning. Språkvetarna Per Ledin och David Machin har i sin tur intresserat sig för hur det ekonomiska språket har blivit en del av svenska universitet. De visar på hur så kallat tomt ledarskapsspråk har blivit en naturlig effekt av att se på universitet som del av en marknad. Det är till exempel vanligt att prata om kort- och långsiktiga mål med utbildning, identifiera studenters söktryck och diskutera hur publiceringspoäng ser ut på ett universitet.

En situation som präglas av konkurrens omfattar en grundläggande idé om överlevnad: endast den som levererar varor eller tjänster som motsvarar förväntningarna överlever. Idén om konkurrens har därmed kommit att driva på uppfattningen om att den offentliga sektorn måste bli mer serviceinriktad och kundtillvänd – som det heter på ekonomiska.

Traditionellt har vi sett den offentliga sektorn som något helt annat än en konkurrensutsatt aktör på en marknad. Då har det handlat om att den offentliga sektorn, och de tjänstemän som verkar i den, har fungerat som en viktig mellanhand mellan politiker och medborgare.

Och när vi börjar kallas kunder i stället för medborgare så förändrar det också vår syn på världen. Vi använder ord som skapar mening för den situation vi befinner oss i. Om vi saknar ord för en situation blir vi frustrerade och försöker förklara det på annat sätt, med andra ord eller det språk vi har till hands. Dessutom påverkar språket vårt sätt att förstå situationer. Medvetna eller omedvetna val av ord kan hjälpa oss att se maktstrukturer som vi tidigare inte har noterat.

Användningen av kund som alternativ till medborgare på Försäkringskassan kan alltså sammanlänkas med idéer om konkurrens och marknad. Detta trots att myndigheten inte alls är verksam på en konkurrensutsatt marknad. Till kunden ska Försäkringskassan i första hand leverera en tillfredsställande nivå av service. Kundcentrering och fokus på nöjdhet har kommit att leda till att det är viktigt med snabb återkoppling till kunden. Kundbegreppet har, enligt en av de chefer jag talat med, medfört att perspektivet har skiftat från rättssäkert myndighetsutövande till effektivt servicebemötande:

”[…] där har man ju helt frångått att vi pratar handläggningstider utan nu pratar vi bara väntetid för kund.”

Kund som begrepp för med sig en förförståelse för hur relationen mellan individ och förvaltning ser ut, eller kanske snarare hur den bör se ut. På Försäkringskassan går det alltså att se att chefers syn på sin egen roll har förändrats.

I annan forskning har det gått att visa att chefers och handläggares språk också ändrar synen på den som utnyttjar tjänsterna, det vill säga medborgaren – eller kunden. Statsvetarna Joel Aberbach och Tom Christensen hävdar exempelvis att användningen av begreppet kund förstärker en syn på att individernas rättigheter står mer i centrum än kollektivets nyttighet. Kunden konstrueras i den här språkdräkten som en solitär, en ensam individ med krav på rättigheter, till skillnad från medborgaren som är med och bygger samhället tillsammans med andra. Kunden blir en symbol för individualismen.

En sådan syn skulle innebära ett rejält avbräck från den traditionella förståelsen av vad en förvaltning inom den offentliga sektorn egentligen bör eller ska göra. Ska den leverera tillfredsställande service eller – vilket är det traditionella synsättet – en rättssäker handläggning?

En vidare konsekvens av utvidgningen av kundbegreppet handlar också om att vi omformar vår kollektiva och individuella syn på vad offentlig sektor egentligen är. I och med intåget av new public management, managerialism och ekonomism har vi hamnat i ett läge där vår traditionella uppfattning av den offentliga sektorn har förändrats.

För när chefer ska leverera resultat till sina kunder leder det till att vi börjar förstå verksamheten på ett nytt sätt. 

Tom S. Karlsson är doktor i företagsekonomi och universitetslektor i offentlig förvaltning på Förvaltningshögskolan vid Göteborgs universitet.